A főváros kétszintű önkormányzatának kialakulását, működését, anomáliáit bemutató cikksorozatunk első részében Budapest történetét kísértük végig a II. világháborúig:
Az 1945 utáni néhány évet általában rövid, demokratikus kísérletnek értékelik a történészek. Nem közismert, hogy helyi választásokat ebben a korszakban kizárólag a fővárosban és környékén (a mai Budapest területén) tartottak, mégpedig 1945-ben. A 20. évüket betöltők szavazhattak, és elvileg csak a nácikkal együttműködőket zárták ki, de ide értettek mindenkit, aki német nemzetiségű volt. A budapesti választáson a város egyetlen, listás választókerület volt, a helyeket arányosan osztották el. A környező 22 településen ugyancsak listás választásokat tartottak.
Lehet, hogy nem hangzik jól, de a kétszintű helyi választások Budapesten a tanácsrendszer 1950-es bevezetésével jelentek meg. (A dualizmus és a Horthy-rendszer idején csak fővárosi testületet választottak, a Tanácsköztársaságban pedig csak a kerületekben rendeztek választást, a fővárosi tanácsot a kerületiekből állították össze.) Az orosz birodalomból átvedlő, a nevét is a tanácsoktól (a szovjetektől) vevő hatalmas területű Szovjetunióban természetes volt, hogy az aprólékosan kidolgozott, soklépcsős területi felosztás minden szintjén kell tanácsokat „választani” – ezt a szisztémát vették át a magyar kommunisták is. Nem voltak demokratikus választások, a képviselőket érdemben az állampárt jelölte ki. Fontos, hogy a tanácsrendszer hierarchikus volt, a kerületi tanácsokat a fővárosi irányította, és persze minden szinten meghatározó volt a párt beleszólása.
Az első tanácsválasztásokat már egy megnövelt területű fővárosban tartották, létrejött tehát az évtizedek óta tervezett Nagybudapest. Az ide csatolt 7 város és 16 nagyközség természetesen magával vonta a kerületi felosztás átalakítását. Míg Budán Pesthidegkút, Békásmegyer és Albertfalva bekebelezését rendre a II., III. és XI. kerületbe olvasztással oldották meg, a többi területen új kerületek alakultak. De némileg átszabták a régieket is. A szűk belvárost már túl aprónak találták, így a hivatali negyedként is ismert Lipótvárossal egyesítették, sőt átvette annak V. sorszámát is. Az így fölszabaduló IV.-es számot Újpest kapta meg, majd a következő sorszámok kiosztása már nagyjából sorban, az óramutató járásával megegyezően történt a külvárosokban XV.-től XXII.-ig. Néhány további ponton is módosultak a kerülethatárok, a II. kerület kóros soványságát a III.-ból orvosolták, viszont az I.-höz csatolták tőle a Víziváros déli részét. Az elárvult Újlipótvárost, sőt a VI. kerület egy sarkát a XIII. kapta, Józsefváros is ekkor foglalta el Kőbányától az Orczy út–Fiumei út és a Könyves Kálmán körút–Hungária körút közötti területeket.
Ahogy a magát szocialistának nevező rendszer karaktere is sokat változott Rákosi Mátyás nyílt diktatúrájától a késői Kádár-korig, úgy változott a tanácsok működése is. Ez a belső fejlődés azonban a rendszerváltás pillanatában azonnal elhanyagolhatónak tűnt, hiszen a lényeg, a hatalom osztatlansága nem változott. Természetes volt tehát, hogy az új rendszerben minden politikai erő – még az egykori állampárt utódpártja(i) is – a lehető legdemokratikusabb megoldásokat kívánták választani. A legszilárdabban talán a liberális SZDSZ állt ezen a platformon, ami azért érdekes, mert az első önkormányzati választáson 1990 őszén ez a párt aratott győzelmet Budapesten fővárosi és kerületi szinten is.
A helyi demokratizmus maximalizálása az önkormányzati rendszerben elsősorban 2 ponton érhető tetten. A kisebb falvak önálló önkormányzata ellen lehetett érvelni a méretgazdaságosságot fölvetve. A rendszerváltás előtt ezek közös tanácsok alá voltak beosztva. Az átalakuláskor azonban azt az elvet követték, hogy a legkisebb községben is önálló önkormányzatot kell választani. Budapest esetében ugyanígy a kétszintű önkormányzatiság mellett tették le a voksot a döntéshozók. A szakemberek tisztában voltak azzal, hogy ennek később következményei lesznek a hatáskörök és a források elosztásánál, ám arra jutottak, hogy a demokratikus elvekből ez következik.
Csak gondolatkísérletként képzeljük el, hogy az ország valamennyi, több mint 3000 települése önkormányzatot kap, kivéve a legnagyobbat, Budapestet! (Mondván, hogy a kerületek kapnak.) A fővárosiak, akiknek erős budapesti identitásuk is van, nyilván botrányosnak élték volna meg ezt. Reálisabbnak tűnik a másik megoldás, hogy csak fővárosi szinten működjön önkormányzat, hiszen – ahogy láttuk – ennek volt hagyománya a II. világháború előtt. A nemzeti, konzervatív irányultságú erők (márcsak hagyománykövetésből is) hajlottak volna erre, de fölismerték a politikai kockázatot. Szegvári Péter közigazgatási szakértő, a rendszerváltás után Budapest első főjegyzője a Comitatus 30 év/könyv című kötetbe írt cikkében (Aktuális-e még a főváros és az agglomeráció önkormányzati és közigazgatási rendszerének reformja?) a jegyzetek között említi, hogy a rendszerváltó miniszterelnök, Antall József (MDF) egy 1991-es informális megbeszélésen azt mondta, „az ellenzék azzal támadna minket, hogy elvennénk a kerületektől azt, amit Rákosi megadott nekik”.
A kerületi szint elhagyása még egy problémát fölvetett volna. Az 1950-ben csatlakozó városoknak és falvaknak nemcsak önkormányzati múltjuk volt, hanem máig is tetten érhető identitásképző erejük. Ezt azóta jól-rosszul kerületként élhetik meg. Nyilván a legjobban ott, ahol egy korábbi város, mint Újpest vagy Kispest önállóan lett kerület, pláne, ahol ehhez még fizikai elhatárolódás is kapcsolódik, mint Csepel esetében. Nem ilyen tiszta a helyzet, többrétegű és bonyolultabb a lokálpatriotizmus ott, ahol több egykori település képez egyetlen kerületet. E problémakörhöz tartozik a legfiatalabb kerület, a XXIII. megszületése. Soroksár úgy érezte, nem megfelelő megoldás, hogy egy másik egykori településsel, (az 1897-ben egyébként belőle kiszakadt) Pesterzsébettel együtt alkotja a főváros XX. kerületét, így 1994-ben önállósult tőle.
A békés rendszerváltás kereteit meghatározó 1989-es kerekasztal-tárgyalásokon nem szabályozták részletesen az önkormányzatok választását, működését, ezt a demokratikusan megválasztandó parlamentre hagyták, csupán az alapelveket rögzítették. Az új Országgyűlésben az önkormányzati törvényről így éles politikai csata kezdődött, a közvélemény elé leginkább olyan – mából ismerős – kifejezések kerültek, mint a főispán és a vármegye. Azonban az ideológiailag telített szavak mögött tartalmi vita is állt. A kormánypártokat (a jobboldalt) a központosítás vádja lengte körül, egyrészt a kormány befolyásának kérdésében (főispán), másrészt annak kapcsán, hogy a középszint kerüljön-e bármilyen módon az alsó szintek fölé. Korábban a legerősebb kormánypárt, az MDF és a legerősebb ellenzéki erő, az SZDSZ paktumot kötött az ország kormányozhatóságáért. Ennek lényege, hogy Göncz Árpád személyében az SZDSZ adta a köztársasági elnököt, viszont megerősítették az MDF-es miniszterelnöki pozíciót, és lényegesen szűkebbre vették a kétharmados törvények körét. Baán László, a Fidesz szakpolitikusa a HVG-ben 1990 augusztusában megjelent cikkében úgy vélte, a paktum után az SZDSZ el akarta kerülni a „túlságosan konstruktív ellenzékiség bélyegét”, ezért nagy offenzívát indított az önkormányzati törvény vitájában, még saját törvénytervezetet is benyújtott.
Kétharmados törvényről lévén szó a vita kompromisszummal zárult, Ripp Zoltán a Rendszerváltás a fővárosban – 1990 című tanulmányában (az Önkormányzati választások Budapesten 1867–2010 kötetben) ezt úgy összegzi, hogy a szabad demokraták értek el többet. Nemcsak kétszintű lett a fővárosi önkormányzatiság (ennek szükségességében végül mindenki egyetértett), de a helyi szint általában is egyenlő jogú lett a középszinttel, vagyis vidéken a megye, Budapesten a főváros nem került a falvak, városok, illetve a kerületek fölé. Sőt, kifejezetten gyenge megyét és elég gyenge fővárost kodifikáltak.
Volt még egy sajátossága a törvény ilyen megalkotásának. Sürgetett az idő, a tanácsok lejáró mandátumát már így is meg kellett hosszabbítani. Hogy szeptember utolsó napján meg lehessen tartani a helyhatósági választásokat, bizonyos kérdések egyszerűen kimaradtak az önkormányzati törvényből. Már magáról a választásról is külön törvény született, de a fővárosi törvényt (amelynek szükségességét elvileg minden párt vallotta) egyszerűen a választások utánra halasztották. Vagyis a fővárosi önkormányzatok úgy alakultak meg, hogy működésük pontos keretei még nem voltak körülrajzolva. Baán László a már említett cikkében azt írta, az önkormányzatok önállóságát a gazdálkodási, tulajdoni oldalról fenyegette az igazi veszély, de ez ügyben a jogszabály „riasztóan üres és semmitmondó” volt.
Tevan Imre
Cikkünk harmadik részében egy olyan érdekes, soha meg nem valósult ötletet járunk majd körül, amely kompromisszumot jelentett volna az egységes (belső) város és az önálló (külső) kerületek előnyei között.
Nyitókép: FŐMTERV / Fortepan
